关于贯彻找矿新机制和实现“358”目标的若干思考
2017-05-19 11:12 79 打印
在总结“地质找矿改革发展大讨论”成果的基础上,国土资源部又用将近一年的时间通过不同的形式、召集不同层面的全国地矿界的精英进行研讨、会商,正式确立了20字的“找矿新机制”和“358”找矿突破战略行动目标(以下简称“新机制”和“358”目标)。以此为标志,我国的地矿事业又进入了一个新的起点、新的高度,开始了新的征程。毋庸置疑,也要面对新的困难、新的考验。重要的是,认识尚未完全统一,具体操作过程中尚需探索和完善。任务是艰巨的,问题是复杂的。为此,就如何贯彻好“新机制”,实现“358”目标的若干问题,笔者谈点个人意见或建议。
    一、关于新机制的内涵问题。
  “新机制”既不同于以往的完全计划经济时代的地矿管理体制,也不同于西方发达国家的市场化体制。是一个以市场手段为主、计划手段为辅的混合型体制,带有明显的中国特色的痕迹。既无历史经验可以借鉴,也无法照搬发达国家的模式,贯彻过程中不可避免地带有很强的探索性。
  1.公益先行贵在“先”字,要保证它的先进性,就要按计划体制建设好、管理好公益性地勘队伍。具体说,就要做到:隶属直接,资金保障;队伍精干,装备精良;管理严格,退出商业;收入中上,成果社会。尽快厘清公商不分的模糊状态。
  2.商业跟进贵在“跟”字,要能跟得上,就要搭建良好的市场平台,协调好各方面的利益关系,最主要的是投资者的利益和承担找矿主力军的地勘单位的利益。实现找矿突破的关键要素是资本和地质勘查技术的有机结合,调动资本所有者和地勘单位的积极性。
  目前,从政策层面和实践上都还存在一定的问题。对投资者来说,有些地方找到矿就要缴纳“价款”,属超前行为,不利于社会资金“跟”进。当然,资源所有者的利益也应当考虑,但它应该在资源开采阶段通过税收手段体现。对找矿主力军的地勘单位来说,如果承担的是社会项目,找到矿后其权益属投资者的;如果承担的是国家或地方的财政项目,其找矿的权益是国家或地方的,但找矿者应获得合理的利益。
  更不可理解的是,即使地勘单位用自有资金或主管部门的投入实现的找矿权益,在有的地方也被视为国家的,也全部纳入地方财政。要么就招、拍、挂,从市场上再买回矿权,这于情于理都说不过去。人人皆知,地勘单位或其主管部门的有限投入是勒紧裤带的血汗钱,投融资能力极其有限,是冒着风险的拼搏行为,怎么能如此对待呢?如此,还怎么调动地勘单位的找矿积极性和推进企业化呢?也不符合国土资源部“国土资发[2010]61号”文件第四条“完善勘查成果收益分配政策”的精神。解决的办法是:国家有关部门尽快将政策法规化,加强中央的权威性,提高执行力。
  3. 基金衔接贵在“接”字,一头接地勘单位,一头接矿业企业,明显地显示出中国特色。要保证“接”得住,不掉链子,就要由国家主导,体现国家意志,为商业地勘工作承担一定的风险,同时与矿业企业接得上,起到引导的作用,不与企业争利,保障资金的平衡性,循环发展。需要用规范的政策和规章加以约束,提高有效性。概括说就是:国家意志,政策调控;财政预算,市场运作;化解风险,上下衔接;让利企业,优惠地勘。目前,国土资源部和财政部已印发了系列文件加以规范。
  总之,国家在政策调控上要通过有效的手段,使公益、商业、基金的定位准确,各方面的利益调整合理到位,确保公益先行能“行得动”,商业跟进能“跟得上”,基金衔接能“接得住”。否则,难以实现找矿突破。
  4.整装勘查贵在“整装”,它打破了常规的地勘工作程序,对地勘人来说是一个全新的概念,是近年来各地摸索并还在完善的一种找矿模式。它的主要特点是:投资主体既可是单一的也可是多元的,找矿主体既可是单一的也可是多元的,找矿目标既可是单一的也可是多元的,矿权设置既可是单一的也可是多元的;勘查区域已不是“点”或“线”,而是一个动辄上千平方千米的超大型的“面”;找矿手段也不是一两个兵种作战,而是集群式的多兵种同时协同会战,对信息、技术、装备、人才、资金、质量统一调控;找矿程序往往是公益、基金、商业、开采集于一体;国家对整装勘查区的设置采取的是动态管理的办法。
  基于上述整装勘查的特点,如实施得好,确实能缩短勘查周期,避免重复勘查,实现找矿快速突破的目的。但它的难点在于各方面利益关系链的协调和衔接。从目前各地实施整装勘查的经验来看,要保证整装勘查得以顺利实施,政府的裁判职能不可或缺,如整装勘查区的科学设立和运行管理、矿权配置、各方面的利益调整、营造良好的外部环境、质量管理等。切忌政府既当裁判员又当运动员。
  二、关于“新机制”和“358目标”的关系问题
  从字面上简单理解不难看出,“新机制”是手段,“358目标”是目的。要实现“358目标”,就必须认真贯彻“新机制”。但认真推敲,二者似乎又不是简单的因果关系,从“重塑矿产开发新格局”(以下简称“新格局”)的意义上说,20个字的“新机制”还不能完全体现“新格局”的内涵。“新格局”还应包括:管理体系,责任分工,各方利益调整政策,协会等中介组织的职能,技术保障措施,财政税收政策,地勘单位的改革发展方向,“公商”地勘队伍和地质工作的界定及建设管理问题等,应当作为专题,规划一幅“新格局”的蓝图。实现“358目标”的难点和关键点也在于此。“新格局”的蓝图应该是:市场环境良好,法律法规体系健全;公商地质工作的主客体定位清晰准确,有效运行;保障体系健全,分工明确,各方面的利益协调有法可依,落到实处;国有地勘单位的历史遗留问题得到有效解决,使之与其它性质的地勘单位处于同一起跑线上参与市场竞争;矿业权市场、矿业资本市场体系建立健全等。如果经过8年的努力,真正建立了适合中国国情的矿产开发“新格局”,“新机制”也就真正建立和完善起来了,也就能在一定的时间内,在体制机制上保障经济发展对资源的需求。当前的主要问题是,“新格局”的标准和内涵及以什么形式体现还不完善和明确,尚需在实践中探讨,统一认识。笔者认为,应尽快修订《矿产资源法》,将新形势下积累的好经验、好做法纳入法律体系,如初步确定的“新机制”,找矿责任分工,各方面的利益关系调整政策,技术支撑体系,协会等中介组织的作用,政府要退出“矿权财政”等。不能纳入《矿产资源法》的,应制定相应的行政规章加以配套规范。总之,“新格局”的内涵要明确,要以法律的体系加以规范。8年的时间不短也不长,任务是艰巨的。至于3年和5年的找矿目标是针对当前经济社会发展面临的“两难”和“两钢”问题的过渡措施,只要能够按照“新机制”的要求切实加以实施,就有实现的可能。长远看,“新格局”建立起来了,也就不需要再提具体的找矿目标了。
  三、关于矿业权管理的问题
  贯彻“新机制”也好,实现“358目标”也好,矿业权管理配置是十分重要的关键因素。在推进矿业权市场化管理的过程中,务必要做到“两个有机结合,防止两种倾向”。即:探矿权与具备找矿主力军资质的地勘单位有机结合,采矿权与具备开采资质的矿业企业有机结合;防止矿业权被强大的资本所垄断,防止矿业权被权力所操控。一定要使矿业权落地,不能在空中飞、空运转。
  从长远看,矿业权管理配置市场化是方向,但它的前提条件是矿业资本市场的建立健全和成熟化,同时国有地勘单位的历史遗留问题解决到位、具备参与市场竞争的能力。在当前的过渡阶段,与之相适应的矿业权管理配置亦应采取相应的过渡措施,即行政管理和市场配置相结合、分类指导,不宜一律实行招、拍、挂。
  如公益项目:商业性地勘队伍承担的公益性项目所发现的具有找矿前景的靶区,应有优先登记探矿权的权益,并允许基金衔接或自筹资金开展下一步工作,以鼓励找矿积极性和避免隐而不报的弊端;而公益性地勘队伍原则上其成果应向社会公布,但在过渡阶段也可适当倾斜,但要有明确的政策界定和过渡的时限。
  如基金项目:属预查阶段的,应采取行政配置的办法给承担的地勘单位优先登记矿权,并允许用基金或自筹资金衔接到普查,地勘单位享有一定比例的成果权益;属普查阶段的,原则上进入市场,但可通过奖励的办法对找矿单位予以补偿。
再如商业项目:原则上用市场手段管理,但要尽快修正在开采前征收“价款”的政策,改为通过税收的办法在开采阶段征收,以鼓励大的矿业企业加大找矿的投入力度。
  四、关于支持地勘单位发展、调动找矿积极性的问题
  这是一个问题的两个方面:地勘单位发展了,找矿积极性也就调动起来了;有了找矿积极性,地勘单位的发展也就有了条件。历史经验证明:找矿、找大矿,一靠理论知识,二靠技术装备,三靠运气(风险)。而这几条都是由人来操控的,人的主观能动性如何,直接涉及到找矿效果。支持国有地勘单位的发展主要是解决好历史遗留问题,调动找矿积极性主要是建立健全奖励和知识技术权益分配制度。这方面,有关政策性文件和领导的讲话已有原则性的意见,但就是落实不到位,主要原因是政策还没有转变为法规或规章,还没有得到有关决策部门的认可,只是在行业内部“打转转”。今后的主攻方向是,如何尽快将政策转换为法规规章,并加大宣传解释的力度,让有关决策部门认识地勘行业的特殊性——脑力劳动与体力劳动集于一身的双重属性和产品不可复制性。如同世界上没有完全相同的两片树叶一样,世界上也没有完全相同的两个勘查案例和矿床,不是有钱就能找到矿的。
  五、关于矿种的重要性、战略性的认识和管理问题
  以往,我们对矿种的重要性、战略性的认识,只是依据其是否稀缺和经济发展的依赖程度来界定,这是不科学、不全面的。至少还要考虑两个因素:一是其发展前景如何,是否可以替代?是否可以循环利用?二是要纳入国际市场加以平衡。例如油气、铁、有色金属、稀土等固然重要,其对国民经济发展的战略支撑地位不可动摇,但其对其它矿种的重要性和战略地位并没有排他性。磷、硫、钾矿主要用于制作肥料、是为农业服务的。据统计数据,化肥对粮食增产的贡献率在35%~40%。粮食相比于其它工业产品,对保障国家安全稳定更为重要。3月23日,国土资源报刊载国土资源部规划司司长董祚继的《以史为鉴稳粮固本》一文指出,粮食危机是明朝灭亡的重要原因之一,所以“要保地增粮”。
  笔者认为,还要“保肥增粮”。随着科学的进步,从发展的角度看,油、气、煤等能源矿产有被替代的可能,而磷、钾等目前还没有看到被替代的前景。4月18日《报刊文摘》载,英国偏僻的托特尼斯镇已进入“赶走石油”的时代,“如今,这个全球首个‘无油化转型镇模式’被复制到世界各地。甚至,瑞典总理发表了‘迈向2020的无油国家’宣言,惊艳世界。”当然,这只是个例,目前还不带有普遍性,不能说无油时代马上就到来了,但毕竟显示出一种迹象。有人可能说,我们可以退回到完全使用农家肥的时代,这也不无道理。但对于一个已经拥有13亿人口、人均土地不足世界一半的国家来说,历史经验证明,单靠农家肥难以满足粮食增长的需要。退一步说,真的有一天油气危机到一定程度,我们的汽车可以不开,但人不可一日无粮。
  从放眼世界来看,我们的优势资源完全可以作为“走出去”交换的砝码,亦不可轻视。单纯地走出国门开发我们紧缺的资源已越来越难,政治风险越来越大,必须利用好我们手中的优势资源作为交换条件加以平衡。对稀土的认识和管理已开了好头,还要加大力度。统筹盘点其它资源,做好规划管理和勘查储备,如萤石、重晶石、磷、煤炭等。总之,凡是不可再生的矿产资源,都是我们的宝贵财富,都具有经济社会发展的特殊需要,都要管好用好储备好。要从长计议,不可顾此失彼。
  六、关于培育企业家、加快企业化、加强地勘单位自身建设的问题
  在2011年的全国国土资源工作会议上,徐绍史部长的工作报告中提出了在地勘业“培育企业家、加快企业化”的问题,正当时也。地勘业企业家的缺位,既不利于贯彻“新机制”,也是制约地勘单位发展的弱项。“企业家”的概念对许多地勘单位来说还比较生疏,还有一个从不熟悉到熟悉、从熟悉到实践的过程,至少在实践中缺少培养和锻炼。地勘业企业家起码应具备以下三个条件:一是适应推进探采一体化,掌握采矿方面的管理知识;二是投融资能力,善于运用矿业资本市场经营发展自己;三是能够把资产、资本、资源有机融为一体,使之产生规模经济、规模效益。目前看,具备这三个条件的地勘单位的企业家屈指可数。例如,发达国家通行的初级勘查公司通过矿业资本市场融资从事勘查业,对我们来说还是一个新东西。解决这个问题,一是在制度设计上加以引领,二是在实践中培养锻炼,三是支持有条件的地勘单位采取高薪聘请“海归”派的办法快速突破。这方面,政府和协会等应承担起培养和引领的职能。有人说:只有养老社会化,资本市场化,中国的国有地勘单位才能真正实现企业化。我想还要加一个“领导企业家化”。
  随着改革的逐步深入,新机制的建立完善,市场化管理手段的强化,国有地勘单位要想在激烈的市场竞争中立得住并取得新的发展,必须加强自身建设,解决好以下影响发展的三个瓶颈问题:一是质量,二是人才,三是科技创新。质量是立足之本,是单位的信誉符号,最基本的要求是杜绝造假。造假可能得益于一时,长远看必伤及自身。人才是发展之基,要想方设法培养好、使用好人才。科技创新是关键,体现在两个方面:找矿理论和装备,这对任何单位来说都是一个永恒的主题。道理和意义人人都懂,无须赘述,但真正落实很难。同时,解决的办法途径也是多种多样的,既无统一的标准,也不可能靠外力解决,必须根据自身的情况依靠自身的努力来解决。
  总之,“新机制”对地勘单位的考验是严峻的。但大趋势已定,难以改变,只有去努力适应,适者生存。所以,国有地勘单位自身必须要练好内功,通过自己的努力尽快适应新形势、新机制,通过发展证明自己的存在和存在的价值。
(摘自《中国矿业报》)